난개발 막는다는 도시개발사업, 환경파괴·투기조장

편집자 주 - 우리의 도시는 깊은 병에 들어있다. 각종 도시개발사업이 진행되면서 급격한 도시화의 물결로 인간을 위한 도시, 문화와 생명이 살아 숨쉬는 도시는 사라지고 자동차와 콘크리트빌딩, 이윤추구의 각박한 생존경쟁의 장으로 전락하고 있다. 비록 대도시에 비해 정도가 덜하다고 해도 급격한 도시화로 인한 농촌지역과의 격차, 이로 인한 위화감과 이질화, 교통체증, 보행권 침해, 콘크리트 숲 등 대도시의 사례를 뒤따르고 있다.
각종 도시개발사업에 따른 문제와 향후 과제에 대해 점검해보고자 이번 기획을 마련했다.

나대지로 방치된 읍내토지구획정리지구
지난 10일 11시 ‘당진문예의 전당’ 소공연장에서는 대덕·수청지구 도시개발사업 주민설명회가 열렸다. 이날 설명회에는 도시개발사업에 대한 세간의 높은 관심을 반영하듯 100여명의 해당지역 토지주들이 참석했다.
대덕·수청지구 도시개발사업은 개발면적 19만9672평으로 주택건설용지 6만9040평, 상업용지 5813평, 공공시설용지 12만4819평으로 추진될 예정이다. 이 도시개발구역 내에는 당진군청과 함께 교육청, 우체국, 지적공사도 입주할 예정이다.
같은 시각, 주민설명회가 진행되고 있던 ‘당진문예의 전당’ 밖의 읍내토지구획정리지구. 한창 행인들이 붐벼야 할 ‘읍내’토지구획정리지구에서 지나는 사람을 찾아보기 어렵다.
당진읍 읍내·채운·대덕리 일대 17만여평을 택지로 조성하는 읍내토지구획정리지구는 이미 4월30일 준공돼 환지계획 변경인가와 환지처분, 촉탁등기를 완료한 상태다. 앞으로 환지처분에 따른 지적정리와 환지청산금 교부 및 징수 등의 절차만을 남겨두고 있다.
따라서 사용허가만 받으면 읍내토지구획정리지구에는 얼마든지 주택을 건설할 수 있지만 지구 내 대부분의 면적이 나대지로 방치되고 있다. 일반주택이나 상가건물이 들어선 곳은 문예의 전당 주변과 도로주변. 나머지 필지는 풀만 무성하게 자란 채 방치되고 있거나 심지어 채소가 재배되고 있기도 하다. 올 여름철 무성하게 자라난 풀 때문에 도시미관을 해치고 있다는 지적이 제기되자 당진읍은 지난 9월 농업기술센터의 농기계 지원을 받아 읍내토지구획정리지구 중 나대지 1만여평에 제초작업을 벌인 후 유채꽃을 심었다.
읍내토지구획정리지구의 상당한 면적이 방치되고 있음에도 인근 대덕·수청지구에 또 다시 도시개발사업을 벌이고 있는 형국이다.

4년째 방치된 합덕 운산지구
기반공사가 완료됐음에도 나대지로 방치되기는 합덕의 운산토지구획정리지구도 마찬가지다.
6만3000여평의 택지를 조성하는 운산지구 토지구획정리사업은 지난 2002년 9월 완공됐다. 당시 당진군은 보도자료를 통해 “운산지구 토지구획정리사업이 완료돼 앞으로 합덕지역 발전에 청신호가 될 것으로 기대된다”고 대대적으로 홍보한 바 있다.
그러나 사업완공 후 무려 4년이 지난 지금까지 운산토지구획정리지구는 대부분 나대지로 방치돼 있다. 이 곳 역시 읍내토지구획정리지구와 마찬가지로 풀이 무성하게 자라고 있으며 곳곳에 채소가 재배되고 있다. 토지가격을 감안하면 대단히 값비싼 농작물이 될 상황이다.
높은 땅값에 주택수요 - 투자의욕 상실
무질서한 도시확산 방지와 계획적인 도시개발에 의한 주택난 완화를 목적으로 추진한 토지구획정리사업이 지지부진한 주택건설로 인해 대부분의 지구가 나대지로 방치되고 있다. 난개발을 막고 계획적으로 도시를 개발한다며 막대한 예산을 들여 수십만평의 토지를 개발했으나 좀처럼 주택건설의 기미가 보이지 않는다.
이처럼 이미 완공된 토지구획정리지구에 건물이 들어서지 않는 이유는 단독주택에 대한 수요가 거의 없기 때문이다. 그도 그럴 것이 읍내토지구획정리지구의 경우 싼 곳이 평당 200만원, 비싼 곳은 평당 400만∼500만원 가까이 호가하기 때문에 단독주택을 지으려면 땅값에 건축비까지 포함 2억∼3억원 정도의 비용을 감수해야 한다.
주택이 입주하지 않는 상황에서 상가가 형성될 리 만무하다. 읍내토지구획정리지구 내의 상가는 문예의 전당과 큰 길 주변에 집중돼 있는 상황이다.
합덕 운산토지구획정리지구의 경우는 이 보다는 싼 편이지만 그렇다고 하더라도 평당 70만∼80만원을 호가한다. 더욱이 운산지구의 토지는 대부분 외지인들에게 팔렸기 때문에 집 짓고 살겠다는 사람을 찾아보기 어렵다. 게다가 갈수록 심화되고 있는 합덕지역의 경제침체는 운산지구에 대한 투자의욕을 더욱 떨어뜨리고 있다 .

사업초기부터 경고음 울려
토지구획정리지구의 사업부진은 사업과정에서도 어느 정도 예견됐었다.
읍내토지구획정리지구의 경우 2001년 5월 기반시설공사에 대한 입찰이 두 차례 유찰된 끝에 세 번째 입찰에서 한 건설업체에 낙찰됐다.
두 차례나 유찰된 이유는 토지구획정리사업이 체비지 매각 수입금으로 시행하는 사업으로 선금을 지급하지 않는 데다 매각이 안될 경우 공사비를 대물로 변제받아야 하기 때문이다. 이 때문에 당진군은 체비지 대물변제 비율을 당초 100%에서 50%로 낮추는 등 계약조건을 변경한 끝에 낙찰이 이뤄졌다.
이는 합덕의 운산토지구획정리지구도 마찬가지다.
운산지구 전체 체비지는 1만961평. 당진군은 이 가운데 91%인 9954평을 건설업체에 공사대금 대신 땅으로 떠넘겼다. 47%인 5164평을 운산지구 시공회사인 홍인건설 등 3개회사에, 44%인 4790평을 합덕하수종말처리장 등 군내 각종 공사에 참여한 14개 시공회사에 공사대금 대신 지급했다.
체비지로 대물변제를 해도 사업성만 충분하다면 업체들이 이를 꺼릴 이유가 없다. 사업이 불안정할 수 있음을 알리는 경고음이 여러 차례 울렸음에도 결국 지금의 이 상황에 이르게 됐다.

투기로 변질된 토지구획정리사업

읍내토지구획정리지구의 토지주 중 한 명인 심원택(74)씨는 “최근 등기소 뒤편에 다세대 사무실이 하나 입주했고 문예의 전당 주변으로 3층 짜리 식당과 조립식 건물 하나 정도밖에 입주하지 않았다”며 “단독주택은 거의 없다고 보면 된다”고 말했다 .
심씨는 “이 곳의 토지주들로 구성된 친목회에 가보더라도 집 짓고 살겠다는 사람은 없었다”며 “상가라도 된다면 건물을 짓겠지만 평당 보통 220만∼250만원, 가장 비싼 곳은 700만원까지 호가하기 때문에 이 마저도 어려운 형편”이라고 주장했다.
이름 밝히길 거부한 당진읍의 한 이장은 “토지가격에 공사비까지 합해 3억원 정도가 소요되는데 누가 집 짓고 살려고 하겠는가”라며 “그 정도 돈이면 아파트에서 살려고 할 것”이라고 말했다.
합덕의 운산토지구획정리지구도 마찬가지다.
합덕읍이 지역구인 김명선 군의회 의장은 “평당 70만원부터 비싼 곳은 270만원까지 호가한다”며 “우선 땅값이 비싼데다 대부분의 필지가 외지인들에게 넘어간 상태에서 집 짓고 살 사람이 있을 리 없고 합덕지역의 경제침체가 계속되고 있는 지금 상황에서 투자하겠다는 사람도 찾기 어렵다”고 말했다.
쾌적하고 계획적인 단독주택지구 건설을 목표로 건설된 토지구획정리지구. 그러나 현재 대다수의 토지주들은 주택보다는 상가건축을 희망하고 있다. 특히 상당수 토지가 외지인 소유로 넘어가면서 투기바람까지 불고 있다.
계획적인 도시계획에 의한 주택지구 건설을 목적으로 추진됐던 토지구획정리사업이 투기로 변질된 경우다.

수익성 우선에 자연과 사람은 뒷전

수익성을 앞세운 채 자연과 사람을 고려하지 않은 고밀도 집적개발도 문제로 제기되고 있다.
지난 10일 대덕·수청지구 도시개발사업 주민설명회에서 용역팀의 담당자는 단독주택용지와 준주거용지 내 도로의 폭과 인도설치 여부에 대해 “해당 용지 내 도로 폭은 최소 8m이며 보도설치 계획이 있다”며 “보도의 경우 한쪽에 설치하는 경우와 양쪽에 설치하는 경우 모두를 고려할 수 있으며 자전거도로도 검토하고 있다”고 답했다. 설명회를 주재했던 염태상 당진군 경영개발사업단 경영개발팀장은 “구체적인 인도 설치여부는 실시계획시 결정될 것”이라고 말했다.
그러나 용역팀의 답변에 대해 당진군의 한 담당자는 다른 의견을 내놓았다.
이 담당자는 “용역팀의 담당자는 지구단위 전문가로 구체적인 도로 폭 등의 내용에 대해서는 잘 알지 못한다”며 “8m 도로는 최소 2차선을 만들겠다는 것으로 보도 폭이 나오지 않는다”고 말했다. 그는 “8m 도로로는 실시계획 과정에서도 보도를 설치할 수 없다”고 단언했다.
당진군의 도시계획 담당공무원들은 도시개발사업을 추진하는 과정에서 다른 것을 줄이는 대신 보도를 만들 수는 있으나 그러기에는 공공시설 용지가 너무 좁다고 밝히고 있다. 8m도로의 경우도 차선을 6m로 줄이고 2m를 보도로 이용할 수 있으나 차량통행에 지장을 초래한다는 것.
그러나 읍내토지구획정리지구와 마찬가지로 앞서 8m도로를 단지 내에 설치했던 타 자치단체의 경우 보행자 불편이 뒤따르자 뒤늦게 인도설치를 검토하고 있다.
지난 2000년 준공된 경기도 화성시 진안토지구획정리지구의 경우 주택과 상가가 입주하면서 주민들이 인도도 없는 차로로 내몰려 위험천만하게 보행하고  학생들이 등하교시 ‘전쟁’을 치르고 있다는 사실이 각종 언론을 통해 알려진 바 있다. 민원이 폭주하자 화성시는 단지내 도로 폭을 8m에서 6m로 조정해 가능한 범위 내에서 인도를 확보할 계획을 수립하기도 했다.
당진군이 지향하고 있다고 밝힌 바 있는 ‘생태환경도시’는 기본원리상 자동차보다는 보행자를 중심에 둔 도시다.
실제로 당진군도 지난 2003년 11월 발표한 ‘다이내믹 당진비전21’에서 향후 도시계획시 도심 내 보행자의 안전을 위해 도로의 구간을 곡선으로 하는 등 차량통행을 어렵게 해서 속도를 떨어뜨리는 방안을 제시한 바 있다.
또한 지난 7월 당진군이 주최한 ‘건축 및 도시개발 방향에 관한 세미나’에서도 제1주제 발제를 맡은 김선필 신성대학 교수는 “도시공간의 필수조건 중 사람의 거리는 자동차의 추방으로부터 출발한다”며 “도심지에 차가 몰리지 않도록 주차시설의 공급을 제한해야 하며 도심지의 통행을 적당히 불편하게 해 사람들이 보행이나 대중교통을 많이 이용하게 해야 한다”고 밝혔다.
차량중심의 교통체계로 인한 부작용과 후유증을 먼저 경험한 각 선진국은 보행자 중심의 도시건설에 역점을 기울이고 있다.
독일 프라이부르크의 경우 자전거도로망 확충, 보행자 전용구역 설치, 주택가 최고시속 30km 제한, 시내 중심지 자동차 노선의 축소 및 진입제한, 주차요금 인상 등 도심지에서 자동차를 타고 가는 것이 고통스럽게 느껴지도록 시스템을 구축함으로써 세계적인 환경도시로 각광을 받고 있다.

토지구획정리사업, 투기·지가상승 부채질

도시개발사업이 진행되는 과정에서 발생하는 생태계 피해도 막대하다.
남산은 당진읍 주민들에게 소중한 휴식처이자 도심의 허파다. 특히 지난 수십년 동안 남산에서 야호대에 이르는 구간은 아침운동에 나선 주민들에게 더할 나위없이 친근한 산책로로서 역할해 왔다. 도시화되고 있던 당진에 얼마 남지 않은 녹지였던 이 구간은 그러나, 읍내토지구획정리사업이 추진되면서 상당 면적이 잘려 나갔다.
또한 단지 내 곳곳에 산재해 있던 야트막한 야산도 흔적도 없이 사라졌다. 이와 함께 많은 주민들의 추억과 동심, 애환이 서렸던 꿈의 터전도 사라졌다.
난개발을 방지한다고 추진된 각종 도시개발사업이 산과 숲을 파괴하는데 앞장서고 있다.
대부분의 도시개발사업은 수십만평의 토지를 절개·성토한 다음 인위적으로 평탄화시킨 뒤 그 위에 주택지구를 조성하기 때문에 귀중한 하천, 산림 등 수 많은 자연환경과 문화유산이 소실된다.

난개발 막는다는 도시개발 사업이 산과 숲 파괴

‘한국형’ 도시개발사업은 1961년 5·16 쿠데타로 거슬러 올라간다. 정통성 논란에 휘말릴 수밖에 없었던 박정희 정권은 공업화를 통해 이를 무마하고자 했다. 이로 인해 주택건설이나 복지 등에 대한 정부의 지출은 최소화될 수밖에 없었다. 급속한 도시화에 따른 주택부족이 심각해지자 정부는 재정투자가 거의 없는 상태에서 주택공급을 확대하기 위해 민간자금을 활용하고 민간개발을 유도하는 방법을 사용할 수밖에 없었다. 이를 위해 활용된 주택개발제도가 ‘토지구획정리사업’이었다. 이 방식은 일제시대인 1928년 경성도시계획조사서에서 최초로 계획됐으나 실현되지 못하고 1934년 ‘조선시가지계획령’이 제정되면서 나진 토지구획정리사업에서 최초로 시행됐다. 해방 후 1966년 토지구획정리사업법이 제정됨으로써 본격적으로 시행되기 시작했다.
 토지구획정리사업은 공공과 민간토지소유자가 공동으로 개발하는 방식이다. 토지구획정리사업지구 내 토지는 공공용지와 체비지, 환지 세 가지로 구분된다. 공공은 토지구획정리지구 내의 공공용지에 도로, 학교, 정원, 공공청사 등을 우선 설치하고 원토지 소유자에게 환지를 배분해 주고 남는 체비지를 활용해 비용을 충당하는 방식을 취한다. 이 방식은 공공의 입장에서는 초기 공공시설 설치비용을 제외하고는 거의 비용이 들지 않으며 이 비용마저 체비지 매각을 통해 전액 환수할 수 있다. 또한 토지소유자는 개발을 통해 지가가 상승됨으로써 개발이익을 나눠 갖게 된다.
 그러나 이 토지구획정리사업은 시행과정에서 많은 문제점을 발생시켰다.
이 방식은 우선 개발이익의 대부분이 토지소유자에게 귀결됨으로써 개발 전부터 토지투기가 발생하고 개발지 인근 지역의 지가가 급상승하는 문제점이 발생했다. 또한 개발된 토지가 작은 필지로 분할돼 원소유주에게 환지됨으로써 체계적인 개발이 불가능하게 됐다. 대규모 개발을 위해서는 분할된 토지를 소유자로부터 다시 매입해야 하는 데다 토지가격이 상승해 수익성도 나지 않기 때문이다. 따라서 개발이 지연되는 경우가 속출했다.

지역엘리트 이해 맞물려 필요이상의 도시개발사업 진행

 이처럼 필요 이상의 도시개발사업이 추진되는 이유는 무엇일까?
 이에 대해 최근 학계에서는 업적 과시를 추구하는 지역정치권과 땅값 상승, 부동산투기에 대한 기대심리에 젖은 일부 토지소유자들, 사업수주를 노린 토건업체 등의 이해가 맞물리기 때문이라고 분석하고 있다.
 물론 지금은 나대지로 방치돼 있는 토지구획정리지구도 시간이 지나면 언젠가는 주택들이 들어차게 된다. 과잉 추정된 교통수요 예측을 바탕으로 한적한 산골에 4차선 국도를 건설해도 초기에는 교통량이 없을지라도 결국 도로가 새로운 교통수요를 불러일으키기 마련이다. 이 과정에서 굳이 들어가지 않아도 될 사회적 재화가 추가로 손실된다.
이러한 대규모 개발사업은 모두 대규모 토건사업으로서 해당 지역을 크게 변형시킨다. 지역의 자연뿐만 아니라 그 자연과 어우러져 만들어진 사회·문화도 함께 파괴하게 된다.

일본 장기불황 불러온 ‘토건국가’ 전철밟아

 일본은 국토면적당 인공구조물 밀도가 세계 1위, 건축토목 기술을 세계 최고수준이다.
 겉보기엔 인공구조물이 안보이도록 자연스럽게 은폐돼 있다.
 일본건설업계는 야쿠자산업으로 시작돼 오랜기간 대규모 토목공사를 위한 사회간접자본의 투입과정에서 업자와 정치인의 유착으로 부패의 고리가 형성됐다
 이러한 일본 정치·경제는 지속 가능하지도 않고, 모방할 만 하지도 않고, 정당화되기도 어렵다.
 일본의 고도성장은 뛰어난 성공담이지만 전 국토가 도시화, 산업화하는 과정을 보면 경제성장이 최고의 목표였고 이를 위해 국민의 일상생활, 자연환경, 아시아 주변지역 경제 등 모든 것을 희생했다. 따라서 풍요는 얻었지만 형편없는 복지수준에 국민은 불안과 공허감뿐이다.
 자연은 파괴되고 그 부담은 후손에게 전가시키고 있다. 이른바 ‘토건국가’로 불리는 일본의 사회시스템은 경제구조의 취약성과 불안정성을 가중시킨다. 토건국가는 지역 정치인, 자치단체, 토건업체, 지방 토호가 한 통속으로 묶여서 개발사업을 계속 벌이면서 이익을 나눠먹는 방식으로 굴러가는 체제이다. 일본이 이 같은 시스템으로 운영되다가 1990년대 초반 이후 거품이 빠지면서 ‘읽어버린 10년’이라고 부르는 장기불황에 빠진 바 있다.

다양성훼손 최소화할 새모델 찾아야

 따라서 환경단체 등에서는 앞으로의 도시개발사업이 기존 토지구획정리사업이나 택지개발사업에 대한 냉철한 반성과 사회, 문화, 생태적 가치에 대한 사회적 합의에 기초해 설정돼야 할 것이라고 밝히고 있다.
 공기업과 민간부문, 지방자치단체의 다양한 개발욕구가 쇄도하는 상황에서 도시개발사업이 정당성을 갖추기 위해서는 기존 지역이 지난 각종 다양성의 훼손이 최소화될 수 있는 새로운 모델을 찾아야 한다는 의견이다. 토건국가 일본의 전철을 밟지 않기 위해서는 지역 전체의 장기적 발전과정과 다양한 주체들의 합의도출 과정을 통해 새롭게 건설되는 도시의 지속성을 보장할 수 있는 방안이 모색돼야 한다는 지적이다.