‘주민자치’가 화두다. 시민이 함께 참여하는 당진시를 만들겠다고 약속한 김홍장 시장은 취임 이후 당진형 주민자치 실현을 위해 박차를 가하고 있다.
김 시장은 취임 약 6개월 동안 읍·면·동 순방을 비롯해 이통장협의회·개발위원회·노인회·새마을지회 등 지역 사회단체 등과 계속해서 간담회를 진행하고, 주민자치의 필요성을 강조해 왔다.
그는 “개발논리·경제논리에 의한 외부적 힘으로 당진이 발전돼 왔지만 이제는 당진 내부에서 성장 동력을 찾아야 한다”며 “지역 내에서 빈번하게 발생하고 있는 갈등과 지역사회 현안을 주민자치를 통해 해결하고, 주민 스스로 지역을 위해 나서야 한다”고 했다.
이 같은 발언의 배경은 많은 시민(또는 국민)들이 선출직 공무원들을 불신하게 되면서 대의민주주의에 대한 피로감이 적지 않게 쌓여 있다는 것을 반증한다.
인터넷과 SNS 등을 통해 개개인의 의사가 직접 전달될 수 있는 미디어 환경이 마련되는 등 직접민주주의로 향하는 발걸음은 사실상 주민자치와 맞닿아 있다. 행정과 관료에 의존하기보다 주민들이 직접 나와 내 주변의 문제를 해결하는 것이 주민자치이기 때문이다.  

주민 대표성 확보가 과제

이에 따라 당진시는 지난 10월 ‘당진시 주민자치회 설치·운영 조례(안)’을 만들고 입법예고를 실시했다. 그러나 이에 대한 지역민들의 우려가 적지 않다. 특히 주민자치회 인적 구성을 두고 여러 가지 의견이 나왔다.
첫 번째는 각 마을 이·통장을 당연직 주민자치위원으로 전부 포함시켜야 하느냐 하는 문제다. 이·통장을 모두 포함하는 것을 찬성하는 사람들은 그 이유로 ‘주민 대표성’을 꼽았다. 마을에서 선출된 이·통장이 주민 대표로서 주민자치회에 포함돼야 하는 것은 당연하다는 것이다.
하지만 주민자치회에 모든 이·통장이 포함될 경우, 합덕읍(34개 마을)과 같이 마을이 많은 곳과 대호지면(12개 마을)과 같이 마을이 적은 곳은 주민자치회 구성에서 형평에 맞지 않는 지적이다. 뿐만 아니라 합덕읍의 경우, 마을 수가 많은 반면 각 마을의 인구수가 적어, 인구수가 상대적으로 더 많은 송악읍(31개 마을)의 형편과 대조되고 있다.
여기에 노인회·개발위원회·새마을협의회·바르게살기협의회 등 직능단체 대표들까지 다수 포함되면 합덕읍과 송악읍의 주민자치회는 비효율적일 만큼 지나치게 비대해 질 수 있다는 지적이다.
이형렬 합덕읍 주민자치위원장은 “지금 제시된 방안대로라면 50명이 넘는 사람들이 한 자리에 모여 회의를 해야 하는데 이는 거의 불가능한 일이다”라고 말했다.

주민자치 교육이 중요하다

한편 기존 단체장 중심에서 벗어나 주민자치회 위원을 공모해야 한다는 목소리도 있다. 단체장을 맡지 않은 시민들 중 주민자치에 관심 있는 이들을 선정해 주민자치회를 구성하자는 것이다. 이는 기존의 단체장을 맡고 있던 지역 유지들뿐만 아니라 다양한 시민들의 참여를 이끌어 낼 수 있다는 장점을 갖고 있다.
하지만 공모를 통해 주민 대표성을 확보할 수 있는지는 잘 따져봐야 한다. 또한 주민자치위원을 선정하는 선정위원회를 어떻게 구성할 것인지도 문제다.
일각에서는 추첨제 민주주의 방식을 도입해 제비뽑기를 해야 한다는 주장도 있다. 그러나 이것 역시 대표성을 갖기는 어렵다.
무엇보다도 공모에 참여하는 주민자치위원에 대한 교육이 선행돼야 한다. 제도적 지방자치의 틀을 갖춘 지는 20년이 지났지만 당진 지역은 물론이고 한국 사회 전반적으로 주민들 스스로 자치적 역량을 길러오지 못한 게 사실이기 때문이다. 
조상연 당진참여연대 사무국장은 “주민자치위원을 공모하되, 공모에 참가하는 사람들은 반드시 일정기간의 주민자치 교육을 거쳐야만 자격이 부여되도록 제도적 장치를 마련해야 한다”고 말했다.
하지만 인구수가 적고, 고령인구 비중이 큰 읍·면 단위 지역에서 실효성을 거둘 수 있을지도 고려해야 하는 문제다.

역할과 권한 구체적으로

가장 중요한 것은 주민자치회의 분명한 자기 정체성이다. 지금까지 수십 년 간 마을을 지탱해 왔던 단체들(이·통장, 개발위, 새마을, 노인회 등)은 사실 저마다 주민자치회의 일부 역할을 담당해 왔다. 주민들 중심으로 꾸려져 각각 마을 사업 등을 실시하는 등 나름의 틀을 잡아 온 것이다.
지역 내 한 사회단체 관계자는 “주민자치회의 역할을 명확하게 제시해야 할 것”이라며 “자칫 새로운 ‘완장’ 하나를 더 늘리는 꼴이 될 수 있다”고 우려했다.
단지 주민자치회가 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’ 제27조에 의해 법적 지위를 갖는다는 것만으로는 주민자치회와 기존 단체의 차이를 설명하기엔 부족하다. 구체적인 역할과 권한을 구분하고, 기존 단체와의 유기적 협력 체계 방안을 마련해야 한다. 그렇지 않으면 기존 단체와의 갈등이 불거질 수도 있기 때문이다.
한국지방행정연구원의 연구위원인 김필두 박사는 ‘주민자치회 시범실시에 대한 성과 분석’이라는 논문을 통해 “모든 사업을 주민자치회에서 단독으로 수행하기에는 전문성이나 행정실무 능력의 측면에서 곤란하기 때문에 지역사회 내의 시민단체·직능단체·학교·종교단체 등이 참여하는 ‘주민자치사업추진단’을 구성하고 여기에 합의를 거쳐 전문성을 가진 단체에 사업을 위탁하거나 기술적인 조언을 구하는 방안을 모색해야 한다”고 언급했다.

[주민자치 해외사례 1] 독일 바이에른주 딩골스하우젠

“폐허에서 오고 싶은 마을로”

독일 바이에른주에 속한 인구 1300여 명의 작은 마을 딩골스하우젠은 주민들에 의한, 주민들을 위한 마을이다. 골목에 설치할 가로등의 종류부터 주민 공동 소유의 관광객 숙박시설 건립까지 주민자치위원회에서 고민하고 주민들이 결정하며 주민자치를 실현하고 있다.
마을 대표(주민자치위원장)는 마을 의제를 논의하고 결정한다. 적은 예산이 들어가는 사업의 경우 본인이 승인하며 의견이 부딪히거나 비교적 많은 예산이 들어가는 사안의 경우 주민자치위원회를 열고 의견을 묻는다. 이때 사업 계획부터 예산 집행 내역까지 모두 위원장이 준비한다. 비상근직인 대표는 일주일에 단 한 번, 매주 화요일 저녁 6시에서 8시까지 마을 면사무소로 출근한다. 그날 주민들은 대표에게 민원이나 일상적인 이야기를 나누러 찾아오며 주민들의 이야기를 듣는 것이 대표의 의무다.
딩골스하우젠의 주민자치위원은 총 12명으로 위원 수는 각 마을의 인구수에 비례해 선정한다. 이들은 한 달에 한 번 이상 회의를 가진다. 마을 대표는 정당 소속인도, 특별한 지위를 가지고 있는 사람도 아니다. 주민자치위원도 마찬가지다. 딩골스하우젠의 뷔거 대표는 보험회사를 다니고 있는 주민이다.
특산품이 와인인 딩골스하우젠은 8월이면 와인 향으로 가득 찬다. 딩골스하우젠의 지형과 기후 특성상 포도 농사에 적합하기 때문에 와인농장이 대대로 성행해 왔다. 특히 이곳에 생산되는 와인 쾰르너는 이 지역을 대표하는 브랜드이기도 하며 매년 8월마다 쾰르너 축제가 열린다.
축제는 주민들이 스스로 준비하고, 수익금은 주민들의 주머니로 돌아가며 축제를 만들어 가는 이들은 소방관회, 축구회, 부녀자회 등 지역의 각종 사회단체가 맡는다. 이들은 큰 현수막을 치고 외부 관광객을 맞이하고 음악회를 연다. 와인농장은 쾰르너 축제를 알릴 수 있도록 각종 시음장을 마련해 놓는다.
농촌인 만큼 한때 인구 유출이 심각하기도 했지만 딩골스하우젠 주민들은 마을을 살리기 위해 낡고 허름한 버스정류장을 번듯하게 꾸미고 가파른 길은 걷기 좋은 길로 다듬는 등 작은 것부터 하나씩 고쳐나갔다. 또한 폐허였던 헛간은 새로 꾸며 주택과 공공건물로 재사용했다. 또한 주민들은 딩골스하우젠을 친환경 마을로 만들기 위해 직선 하천을 곡선 하천으로 만들어 자연스러운 생태를 조성했다. 현재이곳은 색색이 예쁜 집들과 곳곳에 마련한 휴식공간으로 누구나 찾아오고 싶은 마을로 변화하기에 이르렀다.

[주민자치 해외사례 2] 독일 바이에른주 아이든하우젠

“주민 운영, 마을자치상점”

 780여 명이 살아가고 있는 독일의 작은 마을 아이든하우젠은 사라져가던 마을에서 되살아나는 마을로 탈바꿈하고 있다. 아이든하우젠은 ‘마을 재생’을 목표로 삼고 주민이 주축이 돼 다시 살아나고 있는 마을이다.
아이든하우젠은 6개의 행정구역으로 나뉜 크고 작은 마을로 구성돼 있다. 6개 마을에는 각각 마을을 대표하는 시장이 있으며 곧 주민자치위원장인 셈이다. 이들은 6년의 임기를 가지며 주민들에 의해 직접 선출된다. 또한 시장과 함께 12명의 위원이 있으며 한 달에 두 번 씩 정기적으로 모임을 가진다. 이들은 모두 본업을 갖고 있으며 비상근으로 활동한다.
디터뫼링 시장은 “대표는 모임을 주도한다”며 “우리는 안건에 대해 공동으로 결정하는 권한을 가졌다”고 말했다. 이들은 마을에 관련된 사업들에 대해 논의하고 결정하는 역할을 하고 있다.
여느 시골 마을과 마찬가지로 아이든하우젠의 젊은이들도 도시를 찾아 떠났다. 그와 동시에 폐허들이 하나 둘 늘어나기 시작했다. 마을 주민들은 한데 머리를 모았고 이들은 “새것이 아닌 옛 것의 재활용”이라는 가치를 내세웠다.
그 결과 허름했던 폐허들이 멋진 장소로 다시 태어났다. 그 중 하나는 젊은층과 노년층, 원주민과 이주민이 함께 할 수 있는 공간으로 탈바꿈 했다. 여기에는 마을 상점과 마을회관, 도서관, 체육시설 등이 속해 있다. 앞으로 홀로 남은 노인들이 마을 안에서 함께 생활하고 생을 마감할 수 있도록 공동거주시설을 마련할 계획이다.
한편 아이든하우젠은 점점 쇠퇴하며 마을안에 있던 가게들이 문을 닫기 시작했다. 남아 있는 주민들은 이러한 불편함을 해소하고자 주민들이 직접 운영하는 상점을 만들기로 했다. 즉 아이든하우젠 주민들이 스스로 마을자치상점을 운영하는 셈이다. 마을 주민들은 생산자가 되고 다시 소비자가 된다. 주민이 키우는 닭이 낳은 달걀과 직접 수확한 꿀, 우유와 밀, 술 등 먹고 마실 수 있는 것 대부분이 주민들에 의해 생산되고 주민들이 소비한다.
주민자치상점에서는 연매출 약 50만 유로(한화 약 7억 원)를 벌어 들이고 있으며 이익금은 마을 자금으로 쓰인다. 또한 주민자치위원회에서는 마을자치상점을 개업하기 위해 버려진 건물을 사들였고 이를 재정비했다. 그 결과 1층은 상점으로 2층은 도서관·회의실 등으로 만들어, 마침내 주민자치 상점은 주민들의 사랑방으로 거듭났다.

■당진시대가 취재한 타 지역의 주민자치

지역 특색 살린 주민자치

제주시 한림읍 주민자치위원회

“해녀·제주방언 살리다”
제주특별자치도에서는 지난 2006년 ‘제주특별자치도 주민참여 기본조례’를 제정해 정책 등 의사형성 단계부터 집행까지 주민들이 참여해 주민들의 의사를 반영할 수 있도록 했다. 지난 2011년에는 주민참여예산제 운영 조례를 만들었으며, 각 읍·면별로 5억 원의 주민참여예산을 책정했다.
지역 주민들은 스스로 지역에서 필요한 사업을 논의, 결정해 공모하면 주민들이 제안한 사업은 심의를 거친 뒤 예산에 반영된다. 이 과정에서 주민자치위원회는 주민들의 의견을 모아 사업을 공모하고, 주도적으로 사업을 진행한다.
한림읍 주민자치위원회가 실시한 사업 중 주목할 만한 것은 제주방언 교실과 한수풀 해녀학교다. 미디어 발달과 외부 인구의 유입이 급격하게 많아지면서 제주방언은 사라질 위기에 처했다. 이에 한림읍 주민자치위원회는 제주에서 한평생을 살아온 지역 어르신을 강사로 초빙해 제주어 교실을 열고 있다. 뿐만 아니라 날이 갈수록 줄어드는 해녀를 비롯해 제주의 독특한 바다 문화를 계승·전승하기 위한 해녀학교를 운영한다.
뿐만 아니라 도시와 연계한 농촌 활성화 사업, 농산물 판로 확보 등 다양한 사업을 진행하고 있다.
한림읍의 경우 타 지역으로부터 인구 유입이 많은 동시에 토박이 인구의 고령화가 높은 지역이다. 토박이와 이주민, 젊은층과 노년층을 통합하기란 쉽지 않았다. 그러나 한림읍 주민자치위원회는 적극적으로 유입인구 목소리를 담아냈으며 지역 문화 계승을 위한 강사로 노년층을 활용하는 등 이들이 주민의 일원으로서 함께 할 수 있는 방안을 모색해 나갔다. 한림읍 주민자치위원회 강창욱 위원장은 “지역 발전을 위한 주민자치의 필요성을 알리고 적극적인 참여를 유도하기 위해서 지속적인 대화와 소통이 가장 중요하다”고 말했다. 

고양시의 주민자치 정책

행정이 적극적으로 나서
행정 주도로 주민자치위원회가 운영되는 것은 주민자치 발전을 저해한다는 평가가 있다. 하지만 반대로 고양시의 주민자치는 행정의 주도로 꽃을 피우고 있다.
100만 시민의 도시 고양시는 주민자치를 위한 로드맵을 만드는 등 행정에서 주민자치를 주도한다. 하지만 그 안에는 ‘시민 우선의 자치도시를 만들겠다’는 의지가 뿌리깊게 박혀 있다. 고양형 주민자치를 위해 고양시에서 가장 먼저 한 일은 주민자치 로드맵(종합실천계획) 구축이었다. 주민자치 발전을 위해 단계적·체계적으로 추진해야 하는 자치도시 추진 요건, 추진 원칙 등을 정리했다.
로드맵에는 지역별 주민자치와 시행정 주민자치로 나뉜다. 지역별 주민자치에는 △동 주민자치위원회 △마을별 자치회 △권역별 협의회가 있다. 반면 시 행정 참여자치는 △시정 주민참여위원회 주민참여단 △주민참여예산위원회 △시민감사관 △시 부서별 위원회가 있다. 
또한 대부분 당연직 위원으로 공무원이 자리하던 위원회에 주민들을 하나 둘 늘렸다. 위원을 위촉할 때도 공개모집 등을 시행했다.
특히 고양시에서는 공무원·주민자치위원·시민단체·주민이 참여하는 교육을 진행했고 3년 만에 2200여 명이 교육을 수료했다. 이 교육에는 공동체 이야기부터 시작해 고양시 예산분석, 우수사례견학 등이 포함돼 있다.
고양시청 주민자치과 박성식 팀장은 “지역특색을 철저하게 검토해 그에 맞는 주민자치 계획을 만들어 가는 것이 중요하다”며 “단기간 내에 주민자치만을 활성화시키려는 것 보다 도시재생·사회적 경제 등과 함께 추진해야 주민들의 관심도를 높일 수 있다”고 조언했다.

남양주시 평내동 주민자치위원회

“청소년도 주민자치 일원”
경기도 남양주시는 2003년도부터 택지개발이 시작되며 인구가 늘기 시작했다. 2008년, 아파트 입주가 완료되며 점점 도시화 기반이 잡힐 때 주민자치도 점차 제자리를 찾아갔다. 2013년 주민자치 박람회에서 대상을 수상한 남양주시 평내동의 경우 4만2000여 명의 인구 중 5000여 명만 토박이로, 유입인구가 많아지며 토박이와 유입인구 사이에 갈등이 존재했다. 하지만 주민자치위원회가 이들을 하나의 ‘공동체’로 묶어 나갔다.
평내동 주민자치위원회의 소속 위원은 원칙으로 타 단체 활동 겸임을 제한하고 있다. 이진택 전 위원장(현 남앙주 시의원)은 “업무의 효율성과 집중력을 높이기 위해 순수한 주민들로만 위원회를 구성한다”고 말했다. 평내동 주민자치위원회는 대부분 30~40대의 젊은층으로 꾸려져 있다. 
특히 청소년들을 위한 공간을 만들고 청소년 주민자치회를 꾸린 것이 눈길을 끄는 대목이다. 청소년 주민자치위원회에는 현재 중·고생 45명이 활동하고 있으며 직접 안건을 만들고 사업을 실행해 나간다. 8월 초에는 ‘너나들이 모꼬지(축제)’를 만들어 청소년들이 직접 축제를 기획하고 자신들의 재능을 선보이는 축제를 진행하기도 했다.
주민자치위원회의 자문회의는 말 그대로 ‘반상회’다. 여기에는 아파트 입주자 대표와 사회단체장, 학부모, 언론인 등 총 80여 명이 포함돼 있다. 이들은 월 1회 모여 각 분야의 업무를 보고하고 지역 문제를 논의한다. 서기를 맡은 동장은 도출된 현안을 정리하고 시에 제출함으로써 신속한 업무처리를 돕는다. 또한 매회 남양주시의회 의원의 참여도 이끌고 있다. 류기호 주민자치위원장은 “주민자치센터가 주민들의 사랑방 역할을 해야 한다”고 강조했다.

주민자치위원회? 주민자치회? 

당진시는 지난 2012년 ‘당진시 주민자치센터 설치 및 운영 조례’를 만들고, 2013년부터 모든 읍·면·동에 주민자치센터 및 위원회를 설치해 운영을 시작했지만 실질적인 ‘주민자치’를 수행한다기 보다 지역 주민들의 여가문화생활 프로그램 운영에 집중해 왔다. 이러한 주민자치 프로그램 역시 행정에서 주도하는 식이 대부분이었다.
주민자치위원회는 센터 운영을 위한 조직이었을 뿐 법적 권한이나 지위를 갖지는 못했다.
그러나 지난 2013년 5월 지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법이 제정되면서 제27-29조에서 규정하고 있는 읍·면·동 근린 자치 활성화를 위한 주민자치회의 구성과 운영에 관한 규정은 주민자치를 구체화하기 위한 제도적 장치를 마련한 근거가 됐다.
특별법 제28조에는 법령·조례·규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 주민자치회는 기초자치단체인 시·군·구의 하부 행정기관인 읍·면·동을 지원하는 행정 보조기관으로서의 지위를 갖게 된다.
현재 특별법 규정에 따라 주민자치회의 제도화를 위한 시책들이 단계적으로 추진되고 있다. 제1단계로 전국 공모를 통해 31개 읍·면·동을 선정해 올해 말까지 주민자치회 시범실시를 추진하고 있다.
이 단계가 완료되면 성과 분석을 통해 모형을 확정하고 주민자치회 설치와 운영을 뒷받침 할 수 있는 주민자치회 설치와 운영에 관한 법률을 제정하게 된다.