[기고]
지방분권과 개헌
-정치논리론 안돼-

당진시대l승인2017.11.11 17:59l(1182호)

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대통령께서는 내년 6.13지방선거시, 헌법 개정과 병행하여, 반드시 지방분권 국가임을 명시하고 지방자치 명칭부터 지방정부로 바꾸며, 지방정부의 자치입법권, 재정권, 행정권, 복지권까지 보장케 하여 독자적으로 지역경제 발전정책을 세울 기초를 닦아야 한다는 의지를 발표하였다.
퍽 다행 인 것은 지금 절대다수의 국민들 입장에서도 지방자치제도를 위한 국가적 필수정책임을 인식하고 있으며, 정치권도 지방분권에 대한 공감대 형성이 맞아 떨어진 적기라고 보고 있다.

왜 우리국민들은 이처럼 선진국과 같은 성숙된 지방차치를 원하고 있을까? 아마도 지난 역사를 보면 1960년대 이전까지만 해도 가난에 허덕여 왔고 60~70년대에 들어와 경제성장이 이뤄지면서 1980년대 말 국민들의 열망적 민주항쟁으로 정치·행정의 민주화를 쟁취할 수 있었던 것이다.

그러니까 그동안 우리 역사는 일정 기간에는 국가발전을 위해 중앙집권적인 1인 통치지배가 가능했겠지만 1987년 민주화가 성공하면서 다양한 국민들의 욕구와 복잡한 사회·경제적 구조를 제도적으로 바꿔야만 국가나 지방의 경쟁력를 강화하고 삶의 질을 높일 수 있다는 인식을 갖게 되었기에 더 큰 탄력을 받고 있는 것이 아닌가 생각된다.

이미 1986년경부터 내무부(당시 근무 중)에서는 지방자치 실현을 위한 TF팀을 구성하고 선진국들의 자치발전사를 연구했다. 그 중 도와 시·군·구를 1개소씩 시범 지정한 후 점진적으로 확대하는 안과 전면 실시하는 안, 두 가지 안을 마련하였으나, 당시 정치권과 국민들의 감정은 일시에 전면 실시하되, 1990년도에는 지방의회 구성후 1995년도에 자치단체장 선거를 시행하는 방안이 결정되었다.

그러나 20여 년을 시행해오면서 지금까지의 자치제도로는 행정·정치의 민주주의를 갖고자 하는 열망과 급격히 변하는 경제·사회적 구조에 흡수될 수 없고 도리어 중앙정부와의 종속적 관계로 손발을 묶고 중앙정치나 중앙정부에 눈치만을 보기 때문에 자율적인 성장은 커녕 기능회복을 할 수 있는 힘을 빼앗아버린 결과이니 헌법과 개별법들을 모두 개정하여 완전한 차지분권을 요구하고 있는 것이다.

이제 더 이상 미룰 수없는 절호의 찬스다. 만약 이 기회를 잃는다면 우리는 언제 또 다시 완벽한 지방정부를 성공시킬 수 있을까? 불가능한 일이다. 그동안 역대 정부에서도 으레 풀뿌리 민주주의를 살리겠다고 하면서 아무것도 이뤄 낸 것이 없었다. 국세와 지방세의 배분비율 조정 등 자치재정권, 자치경찰제, 국토의 균형개발 등을 외쳤지만 오히려 중앙의 간섭과 수도권 규제 완화로 지방경제를 죽여 버렸다. 필자는 기왕에 대통령과 국민들의 의지와 내년 국민투표가 있는 해이니 만큼 꼭 성공을 위해 몇 가지 제언을 하고자 한다.

첫째, 지방정부 선거 출마자의 정당공천제를 완전히 폐지하여야 한다. 더 이상 자치단체장이나 의원들이 중앙정부나 정치의 예속화되어서는 안 되며, 지배자로 전락시켜서는 지방자치의 자율성에 족쇄를 채우는 꼴이 된다. 지방의 행정은 정치행정이 아니기 때문이다.

둘째, 지방분권적 개헌 문제 중 지방자치법 개정에 있어서 이번에 또 다시 정치권과 중앙정부가 주도하고 정략적으로 접근하다면 절대 성공하지 못한다.

현재 국회 “헌법개정 특별위원회가 정리한 개헌 세부의제 협의에 있어서도 여·야가 절반 이상 합의점을 찾지 못하고 방황하고 있지 않은가? 적어도 지방행정 전문가, 일부 도·시·군 단체장을 비롯한 폭넓은 학계, 법률가, 건전한 시민단체 등이 참여하는 순수한 특별위원회와 지방공청회 등을 실시하여 객관적이고 미래지향적인 개혁이 이뤄져야 한다.

셋째, 지방정부 구성원의 선출직에 있어서는 철저한 자격기준을 법제화해야 한다. 지방정부는 중앙과 지방의 모든 행정을 수임하고 법을 집행하는 종합행정기관이다. 현재 자치제도의 가장 큰 문제점은 뚜렷한 도덕성과 전문성이 없는데다 1/3 이상의 공직자들이 부정·비리등 온갖 형사적 책임을 지고 탈락한다. 특히 청렴·정의·능력은 3대 필수요건이고, 능력만이 경쟁력이란 것을 알아야 한다.

넷째, 지방재정의 균형화를 위해 가장 시급한 것은 현행 국세의 세목 중 일부를 지방세로 전환하며 50% 이상 자립율을 확보케 하고 현재 8:2 배분비율을 적어도 7:3, 향후 6:4 정도까지 높여야 한다. 이제는 중앙정부가 예산으로 지방을 지배한다는 사고는 없어야 한다.

다섯째, 중앙사무와 지방사무를 균형 있게 다시 조정하고 중앙 권한을 대폭 지방정부로 이양해야 한다. 어차피 지방정부는 중앙의 통합 업무와 사업의 최종 집행기관이다. 비대한 중앙집권적 업무를 고집한다면 지방정부의 기능을 살리지 못한다. 자치행정과 사회복지가 그 한 예이다. 국민 안전을 위한 자치치안제도 역시 서둘러야 한다.

여섯째, 건강한 지방분권과 자치제도를 위해 현재의 행정구역 단위도 인구와 면적 세입구조 등을 검토하고 경제, 생활권, 문화권과 항만·어업권을 중심으로 재편해 규모화, 준광역단체화 하여 지방경쟁력을 높이는 방안을 이 기회에 심도 있게 다루는 미래의 식견도 매우 중요하다.
일곱째, 자치입법권 강화를 위해 헌법을 비롯한 중앙행정 개별법과 지방자치법 등에 지방행정을 규제하거나 발목을 잡는 조항을 대수술해야 하며 반드시 법령보다 조례가 우선하도록 명문화해야 할 것이다.

끝으로 이외에도 지방자치법 개정에서 중앙정부와 지방정부 간 인사교류의 제도화, 기술인력의 지원, 특수업무에 대한 인재 배분 등의 기준이 필요하며, 지방의 경제력을 키우기 위한 기업유치를 방해하는 악법인 수도권 규제완화정책 지역균형 개발의 생색내기, 중앙과 지방의 국민소득 격차 해소 등에 대한 각종 법률적 제도가 뒷받침 돼야 할 것이다.

이제 성숙한 지방자치와 완벽한 지방분권 개헌은 숙명이다. 전 자치단체와 지역주민들이 전력을 다해 반드시 성공할 수 있도록 노력해야만 중앙과 지방이 함께 산다는 인식을 가져보자.


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